Nedavno je vlada v državni zbor vložila predlog zakona o debirokratizaciji, ki predvideva ukinitev obveznosti javnih natečajev za velike investicije v javne objekte, kar v praksi lahko povzroči dejansko ukinitev javnih natečajev za javne objekte. Deklarirani namen ukinitve je debirokratizacija in posledično zmanjšanje nepotrebnih stroškov za investitorje in družbo. Podrobnejša analiza na podlagi razpoložljivih podatkov pokaže, da bodo posledice morebitne spremembe zakonodaje ravno nasprotne: povečanje stroškov za investitorje ter bistveno povečanje merljivih in nemerljivih stroškov za družbo kot celoto.

Čeprav je argument debirokratizacije retorično atraktiven, pa enostavne rešitve običajno niso to, za kar se prikazujejo. V naravi velikih sistemov, kot je družba, je, da se z večanjem kompleksnosti, količina potrebne regulacije povečuje. Lep primer je zgodovinski razvoj prilagajanja človeških skupnosti uporabi ognja. Prelomen izum, ki je nedvomno omogočil razvoj civilizacije, hkrati že od nekdaj predstavlja prežečo nevarnost, še posebej s stalno naselitvijo in njenim zgoščevanjem. Skozi zgodovino se je človeštvo naučilo živeti z nevarnostjo požarov in razvijalo vedno bolj natančna pravila, ki so nevarnost spravila v okvir sprejemljivih tveganj. Pri požarni varnosti nam je razumljivo, da so jasna pravila nujna in da področje ne more biti prepuščeno trgu. Če je v tem primeru vsakomur jasno, da gre za nujno birokratizacijo in celo za civilizacijski dosežek, je obstoj pravil težje razumeti v primerih, ko gre za preprečevanje škode, ki ni tako očitna. Zakonska obveza izvedbe arhitekturnih natečajev za pomembne javne investicije očitno spada med slednje.

Deklarativni razlogi za ukinitev javnih natečajev ne držijo. Možno je, da predlagatelji ne razpolagajo z ustreznimi podatki. Izmenjava informacij je pomemben del javne razprave, katere del je tudi ta prispevek.

Učinki natečajev

Glavni namen natečajnih postopkov, ki vodijo v izbor projektantskih rešitev za pomembne javne investicije, je, da se izdelava projektne dokumentacije ne naroča na osnovi zgolj kriterija najnižje cene in referenc ponudnika, temveč predvsem na osnovi primerjanja vsebine predlaganih idejnih rešitev umestitve zastavljene naloge v prostor. Natečajna komisija se odloča, katera rešitev je najboljša, ne glede na to, kdo je projektant. Ta mora zadostovati pogojem o ustrezni strokovni usposobljenosti, a ker je postopek anonimen, se reference preverja naknadno.

Ključno vprašanje natečaja je torej, kaj se bo gradilo, in ne, kdo bo projektiral. Pomembni posledici oddaje naročila prek natečaja sta tudi razvoj stroke, saj mlajši strokovnjaki s svežimi pristopi zaradi anonimnosti ponudb in vsebinske presoje lažje prodrejo na trg projektiranja, in bistveno povečanje transparentnosti porabe javnih sredstev. Izjemen pomen natečajev v postopkih urejanja prostora je, oziroma je bilo do nedavnega, splošno sprejeto dejstvo.

Kljub temu se pripravljajo spremembe zakonodaje, ki predvidevajo ukinitev obveznosti javnih natečajev za velike javne investicije v javne objekte. Sedaj veljavna ureditev določa, da je izvedba javnega natečaja obvezna za gradnjo objektov v javni rabi, katerih investicijska vrednost presega 2,5 milijona evrov oziroma za, poenostavljeno, javne ureditve z investicijsko vrednostjo nad pol milijona evrov. V praksi je bilo zadnja leta skladno z določili tega zakona v povprečju izvedenih 15 javnih natečajev na leto.

Država dviguje roke

V predlogu zakona o debirokratizaciji je zapisano, da naj bi se rešitev »izkazala za preveč togo, saj prekomerno posega v avtonomijo naročnika, ki nima pravice izpeljati javnega naročila brez izvedbe projektnega natečaja, če se mu le-ta v posameznem primeru ne zdi smiseln ali ustrezen«. Nosilcem odločanja naj bi prepustili proste roke, a v predlogu ni podanih nobenih meril, po katerih bi se odločali, kdaj organizirati natečaj in kako zagotoviti strokovnost takih odločitev. Država kot skrbnik javnega premoženja bi s tem prepustila strokovne odločitve, vezane na urejanje prostora, nosilcem moči v posameznih institucijah.

Kaj naj bi bila domnevna družbena korist take spremembe, iz predloga zakona ne moremo razbrati. Kje najti argumente za predlagano spremembo oziroma kdo je pobudnik? Na spletni strani Inženirske zbornice Slovenije, ki je očitno podpornik predlagane spremembe, je objavljen članek Zakon naj definira večjo odgovornost javnih naročnikov pri objavi naročil avtorja mag. Vinka Volčanjka, ki kot razloge navaja predvsem časovno zamudnost natečajnih postopkov, povečanje stroška investicije in to, da na natečajih izbrane rešitve niso »optimalne z vidika energetskih in inženirskih pristopov«. V medijih doslej ni bilo zaslediti analiz, ki bi te navedbe dokazovale.

Dejanski podatki pokažejo, da natečaji ne povečujejo stroška investicije, ne povzročajo zamud in da je pomembna prednost natečajev ravno to, da vodijo v izbor rešitev, ki poleg energetskih in inženirskih pristopov upoštevajo tudi druge vidike gradnje.
Zbornica za arhitekturo in prostor (v nadaljevanju ZAPS) kot najbolj izkušena izvajalka javnih natečajev podrobno spremlja natečajne postopke. Tako lahko ob konkretnih podatkih ocenimo, ali držijo argumenti o domnevnih koristih, ki bi jih prinesla ukinitev natečajev.

Stroški natečajev

Natečaji niso dragi. Raziskava 35 projektov, izvedenih na osnovi javnih natečajev, ki jih je organizirala ZAPS, je pokazala, da je strošek natečaja znašal v povprečju en odstotek vrednosti gradbeno-obrtniških in inštalacijskih del v pogodbi za izvedbo. Sam strošek natečaja je tako zanemarljiv, zlasti če upoštevamo, da je rezultat natečaja rešitev, ki je bila med v povprečju 14 prispelimi elaborati izbrana kot optimalna, torej optimalna tudi cenovno. Torej se finančni vložek natečaja investitorju in družbi vsekakor več kot povrne.

Natečaji ne povzročajo zamude. Razvoj projekta je dolgotrajen proces. ZAPS spremlja korake v procesu pred natečajem, med njim in po njem. Iz podatkov je razbrati, da traja od razpisa natečaja do objave njegovih rezultatov v povprečju 116 dni, kar je manj kot 5 odstotkov povprečnega časa od zagona projekta do otvoritve končanega objekta. Natečaji so tudi oblika razpisa za oddajo posla projektiranja, pri katerih od sprejetja zakona o javnem naročanju-3 (ZJN-3) ne poznamo zahtevkov sodelujočih za revizije postopkov, zato je vprašljivo, ali pravilno voden natečaj sploh podaljša čas razvoja projekta.
Energetskih in inženirskih pristopov se v natečajnih postopkih ne zanemarja, ravno nasprotno. V natečajnih postopkih se poleg teh tehtajo bistveno širši vidiki gradnje. Prav celovita obravnava omogoča, da so ti vidiki pravilno ovrednoteni in umeščeni v celoten kontekst.

V natečajnih komisijah za večje investicije so praviloma prisotni izvedenci za gradbene konstrukcije, ekonomiko gradnje in včasih tudi za trajnostni vidik gradnje. Prispevek teh strokovnjakov je torej upoštevan, in to bolj, kot bi bil lahko pri izbiri za najnižjo ceno, kjer je usposobljenost ponudnika za rešitev naloge z inženirskega vidika mogoče ocenjevati zgolj prek referenc in ponujene cene. Zato ne drži, da naj bi bilo tveganje nestrokovnosti v primeru izbora prek natečaja večje kot pri razpisu za najnižjo ceno, zlasti če upoštevamo, da je v obeh primerih potrebno predložiti ustrezne reference.
Deklarativni razlogi za ukinitev javnih natečajev torej ne držijo. Možno je, da predlagatelji ne razpolagajo z ustreznimi podatki. Izmenjava informacij je pomemben del javne razprave, katere del je tudi ta prispevek.

Korist morebitne ukinitve natečajev

Kaj bi lahko bili pravi razlogi za poskus ukinitve javnih natečajev? Kolikšna in čigava je sploh morebitna korist, če bodo posli, povezani z načrtovanjem pomembnih javnih objektov, oddani na drugačen način? Poskusimo z zelo poenostavljeno oceno ugotoviti, o kakšnih vrednostih je govora. Celotni strošek gradbeno-obrtniških in inštalacijskih del ter projektiranja objektov, ki so bili izvedeni s pomočjo javnih natečajev, je v povprečju približno 7,4 milijona evrov. Od tega je povprečna vrednost izdelave projektne dokumentacije pri rešitvah, izbranih na natečajih, organiziranih prek ZAPS, približno 430.000 evrov. Na leto je organiziranih v povprečju 15 javnih natečajev. In privzemimo, da ocenjujemo obdobje desetih let po ukinitvi natečajev. Torej bo skupna vrednost javnih gradenj, ki se bo brez javnih natečajev izvajala na manj transparenten način, približno 1100 milijonov evrov.

Ali je mogoče, da bo državni zbor – kljub vsem strokovnim in družbenim argumentom v prid javnih natečajev, neresničnosti domnevnih koristi ukinjanja javnih razpisov in ob dejstvu, da smo od 2008 do 2016 že preizkusili stanje brez obvezne izvedbe javnih natečajev ter ga naknadno popravili – ponovno izglasoval zakon, ki bo efektivno ukinil javne natečaje? Upajmo, da ne.

Če ocenjujemo zgolj strošek izdelave relevantne projektne dokumentacije v tem obdobju, dobimo 65 milijonov evrov, ki se ne bodo dodelili strokovno in cenovno najboljšemu ponudniku na javnem natečaju, temveč po drugačnih in manj preglednih kriterijih. Nekatere analize in podatki kažejo, da je strošek izdelave projektne dokumentacije do 30 odstotkov višji, če je projektivno podjetje izbrano brez javnega natečaja na razpisu z zelo omejeno konkurenco. Analiza postopkov projektiranja mreže desetih urgentnih centrov, ki jo je v letu 2015 pripravilo Društvo Maja Farol, je denimo pokazala, da je bila cena projektov kot delež investicije več kot 35 odstotkov višja v primerih, ko ni bil izveden javni natečaj. Če izhajamo iz te ocene, bodo imela samo projektna podjetja, ki bodo pridobila izdelavo projektov brez razpisov, za okoli 20 milijonov evrov dodatnega profita na račun javnih sredstev in kvalitete rešitev.

Čeprav je strošek projektiranja le nekaj odstotkov v primerjavi s celotnim stroškom izvedbe objekta, izdelovalec projektne dokumentacije posredno vpliva tudi na izvedbo gradbeno-dobrniških in instalacijskih del ter posledično na izbiro izvajalca. Način opredelitve tehničnih rešitev načrtovane gradnje lahko bistveno omeji število ponudnikov izvajalcev, ki sploh lahko kandidirajo za izvedbo določenega projekta. Projektant, ki ni bil izbran kot neodvisni strokovnjak, bo takim željam težko nasprotoval. Verjetno pa bo njegovo sodelovanje že v osnovi namenjeno prav zmanjševanju preglednosti naročanja izvedbe v nadaljnjih korakih razvoja projekta, kjer so možnosti nelegitimnih koristi bistveno večje.

Kaj pa klientelizem?

Interes podjetij, ki računajo na povečan obseg del, se pri poskusu ukinitve javnih natečajev pokriva z bolj splošno prisotnim interesom nosilcev politične moči po zmanjševanju preglednosti postopkov javnega naročanja. Direktor bolnišnice, ki bo gradila nov prizidek, bo lahko brez obveze izvedbe javnega natečaja načrte za nov objekt naročil pri projektantih, ki so mu tako ali drugače blizu. Primer direktorja bolnišnice ni izbran naključno. Prej omenjena analiza gradnje mreže urgentnih centrov je pokazala, da kar za osem od desetih novih centrov iz javno dostopnih podatkov ni bilo možno ugotoviti, kako je bil izbran izdelovalec projektne dokumentacije. Brez natečaja je razpise bistveno lažje prirediti tako, da posel dobi vnaprej izbrani ponudnik. Možnosti za zlorabe bi se z ukinitvijo natečajev bistveno povečale. Odločanje o investicijah v pomembne javne objekte bi se namreč iz pregledno vodenih postopkov odločanja interdisciplinarnih skupin strokovnjakov, v katerih poleg predstavnikov naročnika sodelujejo tudi neodvisni strokovnjaki, preneslo na politično delegirane nosilce moči.

Nismo prvič priča poskusom, da bi se povečale možnosti manj transparentnega naročanja izdelave projektne dokumentacije pri pomembnih javnih investicijah. V letu 2008 je vlada predlagala in parlament sprejel praktično enako spremembo na področju natečajev – s spremembo takrat veljavnega zakona o graditvi objektov, ki je določal pogoje za obvezno izvedbo javnih natečajev, s čimer se je obveznost praktično ukinila. Predvidljivo se je število natečajev od te spremembe začelo zmanjševati do leta 2015, ko ni bil organiziran niti en javni natečaj. Verjetno smo bili tisto leto edina država v Evropi, ki se je lahko pohvalila s tako neslavnim dosežkom. Kot družba smo tedaj ponovno ugotovili, da tako stanje ni sprejemljivo, da prinaša velika korupcijska tveganja, in tako je leta 2016 sprejeti ZJN+3 ponovno uvedel obveznost izvedbe natečajev. Potrebovali smo torej osem let, da smo kot družba znova spoznali, da transparentnost in strokovnost pri porabi javnega denarja, h katerima bistveno pripomorejo natečajni postopki, odtehtata domnevno učinkovitost drugačnih praks.

Ali je mogoče, da bo državni zbor – kljub vsem strokovnim in družbenim argumentom v prid javnih natečajev, neresničnosti domnevnih koristi ukinjanja javnih razpisov in ob dejstvu, da smo od 2008 do 2016 že preizkusili stanje brez obvezne izvedbe javnih natečajev ter ga naknadno popravili – ponovno izglasoval zakon, ki bo efektivno ukinil javne natečaje? Upajmo, da ne.


Jernej Prijon, arhitekt, član upravnega odbora ZAPS.

---

Prvič objavljeno v Sobotni prilogi Dela in na strani https://www.delo.si/sobotna-priloga/arhitekturni-natecaji-in-debirokratizacija/ dne 26.6.2021. Objavljeno z dovoljenjem avtorja.

---